Odpowiedzialność karna za nieudostępnienie informacji na gruncie U.D.I.P.

Określenie odpowiedzialności za nieudostępnienie informacji publicznej ma charakter kluczowy dla całej problematyki dostępu do informacji. Prawodawca zagwarantował każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, nakładając równocześnie szereg obowiązków na określone podmioty dysponujące taką informacją. Brak przepisów sankcjonujących realizację tych obowiązków, mógłby doprowadzić do ich niewypełnienia (w praktyce obowiązki te byłyby nieegzekwowalne). Odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przybiera postać odpowiedzialności karnej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w art. 23 wprowadza odpowiedzialność karną z tytułu naruszenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej (przepisy karne umieszczone bezpośrednio w ustawie poświęconej problematyce prawa dostępu do informacji publicznej nie są wyłącznie polskim rozwiązaniem1). Zgodnie z tym przepisem, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Czyn określony w art. 23 u.d.i.p. jest występkiem w rozumieniu art. 7 Kodeksu karnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że występek ten może być popełniony z działania (gdy podjęte są aktywne czynności mające na celu ukrycie informacji) albo z zaniechania (gdy osoba zobowiązana nie podejmie żadnych działań, aby udostępnić informację) i ma charakter celowy (tzn. sprawca działał lub zaniechał działania w celu nieudostępnienia informacji)2. Ponadto przestępstwo to ma charakter indywidualny, karze podlega bowiem tylko ten, kto jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej3. Trudno jednoznacznie ocenić, kto będzie ponosił odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji w konkretnym przypadku. W ocenie autora komentarza do u.d.i.p., Tomasza Aleksandrowicza osobą, która może być pociągnięta do odpowiedzialności w każdym przypadku jest kierownik podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, chyba że upoważnił on do tego inną osobę, względnie za udostępnienie informacji odpowiada inna osoba zajmująca się tym służbowo4. Właściwym w sprawie egzekwowania odpowiedzialności karnej jest sąd powszechny, a w związku z tym żądanie ukarania osoby w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalne5.

Przestępstwo to ma również charakter formalny, tzn. do jego popełnienia wystarczy sam fakt nieudostępnienia, bez konieczności wykazania, że którykolwiek z podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji o tę informacje zabiegał (takie założenie pozwala na pociągnięcie do odpowiedzialności także osoby zobowiązane do udostępnienia informacji poprzez opublikowanie ich na stronach Biuletynu Informacji Publicznej)6.

Sporo wątpliwości wywołuje natomiast użycie przez ustawodawcę znamienia czasownikowego nie udostępnia7. Nie wiadomo czy tylko całkowite milczenie osoby zobowiązanej do udostępnienia informacji skutkuje wypełnieniem tego znamiona, czy także przekazanie jedynie fragmentu informacji lub przekazanie informacji nieaktualnej będzie mogło stanowić przesłankę pozwalającą na pociągnięcie tej osoby do odpowiedzialności8. W ocenie E. Jarzęckiej-Siwik, tylko ta pierwsza sytuacja będzie mogła być sankcjonowana na gruncie regulacji art. 23 ustawy wiodącej. Podstawowymi argumentami, które zdają się przemawiać za takim wnioskiem są ,,użycie przez ustawodawcę tylko jednego znamiona czasownikowego” i bezwzględny zakaz interpretowania przepisów prawa karnego rozszerzająco. Przyjęcie takiego założenia ogranicza możliwość pociągnięcia określonych osób do odpowiedzialności karnej w oparciu o art. 23 u.d.i.p., do kilku skonkretyzowanych przypadków. Odpowiedzialność karna wchodziłaby zatem w rachubę w sytuacji: odmowy wglądu do dokumentów, nie zamieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, nie udostępnienia informacji żądanych na wniosek oraz odmowy udostępnienia materiałów dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych, których obrady są jawne9. W opinii sądownictwa administracyjnego także wprowadzenie żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji jest przesłanką powodującą powstanie możliwości poniesienia odpowiedzialności karnej10. Dodatkowo, jak słusznie akcentuje S. Peszkowski, znamię czasownikowe nie udostępnia wypełnia również czyn polegający na naruszeniu normy zakazującej nieuzasadnionego ograniczenia wstępu na posiedzenia wybranym podmiotom z powołaniem się na warunki lokalowe lub techniczne oraz normy nakazującej dokumentowanie posiedzeń11. Dyskusyjnym pozostaje natomiast czy samo nieutworzenie strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej mimo obowiązkowi jej utworzenia skutkować będzie popełnieniem przestępstwa czy też nie. W moim przekonaniu pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osoby, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie utworzyła takiej strony, na gruncie omawianej regulacji, nie będzie możliwe (z tych samych powodów, dla których niemożliwym byłoby pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osoby, która przekazała informację niepełną bądź nieaktualną). W takiej sytuacji poniesienie przez daną osobę konsekwencji jej negatywnego zachowania, mogłoby być realizowane jedynie na drodze odpowiedzialności pracowniczej (dyscyplinarnej bądź porządkowej).
________________________________________
[1] Regulację podobną do tej z art. 23 u.d.i.p., zawiera m. in. kanadyjska ustawa o dostępie do informacji publicznej (szerzej M. Dębicki, Dostęp do informacji publicznej – kazus Kanady, Służba Cywilna, 2005 r., nr 12, s. 120-121).

[2] Zob. P. Szustakiewicz, Zasady ustawy o dostępie do informacji publicznej, Jurysta, 2002 r., Nr 1, s. 8.

[3] Zob. P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obywatelskie prawo do informacji, red. T. Gardocka, Warszawa 2008, s. 33-34.

[4] T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 169.

[5] Zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2002 roku, II SAB/Lu 10/02.

[6] Zob. w szczególności: P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obywatelskie prawo do informacji, red. T. Gardocka, Warszawa 2008, s. 34 oraz T.R. Aleksandrowicz, op. cit., s. 170.

[7] Zob. w szczególności E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), Kontrola Państwowa, 2002 r., Nr 1, s. 40.

[8] Tamże.

[9] Podaję za M. Bąkiewiczem, Prawo do informacji w jednostkach samorządu terytorialnego, [w:] Obywatelskie prawo do informacji, red. T. Gardocka, Warszawa 2008, s. 109.

[10] Zob. wyrok WSA z 13 października 2005 roku, IV SAB/Wr 41/05, niepublikowany.

[11] S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby udostępniania informacji publicznej, Samorząd Terytorialny, 2007 r., Nr 4, s. 43.