List SLLGO do Prezydenta RP- opis procesu legislacyjnego i opinie ekspertów

Warszawa, dnia 22 września 2011 r.

 

Szanowny Pan 

Bronisław Komorowski

Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej

 

Szanowny Panie Prezydencie,

W związku z projektem nowelizacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej związanej z implementacją Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, przedstawiamy opinie dotyczące przygotowanych przepisów zamówione przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, przez:

• Doktora Michała Bernaczyka – wskazującą na błędy nowelizowanej ustawy odnośnie implementowanej Dyrektywy,
• Doktora Tomasza Szewca – kwestionującą zasadność oraz konstytucyjność wprowadzania ograniczenia w art. 5 ust. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ślad za zbiorowym apelem organizacji pozarządowych i obywateli wnioskujących o rozważenie niepodpisywania ustawy lub skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej, przedstawiamy argumenty na rzecz pierwszego rozwiązania (niepodpisywania ustawy).

Przedstawione przez nas opinie (w tym na etapie prac parlamentarnych) oraz opinia Mecenasa Stefanowicza przedłożona na zamówienie Senatu wskazują, że przygotowane rozwiązania nie mogą być przyjęte, ponieważ wyłączają konstytucyjne prawo do informacji oraz nie implementują w sposób prawidłowy dyrektywy. 

Nasz sprzeciw budzi również przebieg prac parlamentarnych. Presja czasowa sprawiła, że parlamentarzyści nie mieli zapewnionej możliwości poważnego rozważenia zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie zapewniono im dostatecznego wglądu w różnorodne punkty widzenia. Próbowano też pozbawić proces sejmowy nadzoru społecznego w części dotyczącej prac Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. 

Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich monitorowało proces powstawania nowelizacji od samego początku, czyli od 2008 roku. Dokumentujemy działanie administracji, a następnie parlamentarzystów w tej kwestii na naszej stronie www.informacjapubliczna.org.pl. Dysponujemy sprawdzoną wiedzą opartą na oficjalnych dokumentach, nagraniach i obserwacjach. Niniejszym przedstawiamy wyniki naszych obserwacji w części dotyczącej procesu parlamentarnego.

Pierwsze posiedzenie sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych odbyło się 26 lipca 2011 roku. Ustawa trafiła do Komisji jako pilna, wraz z instrukcją przedstawienia sprawozdania z prac do 29 lipca 2011 roku. Od początku jej procedowanie budziło duże zainteresowanie społeczne – organizacje i obywatele apelowali o wysłuchanie publiczne i odrzucenie artykułu dotyczącego ograniczania dostępu do informacji (oznaczonego jako 5a). Mimo tego zainteresowania, przewodniczący komisji, poseł Marek Biernacki, skorzystał ze swojego przywileju i ani razu nie wyraził zgody na obserwację jej prac. Tymczasem nadzór społeczny dostarczył wielu istotnych informacji na temat procesu legislacyjnego i, jak też doprowadził do przynajmniej symbolicznej, choć w naszej opinii niewystarczającej, dyskusji nad proponowanymi przepisami. 

26 lipca 2011 roku, podczas posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych posłowie wyrażali wątpliwości czy procedowanie w pośpiechu pozwoli rozważyć projekt we wszystkich jego aspektach. W odpowiedzi Poseł Marek Biernacki (PO) przyznał im rację, w następujących słowach: Chciałem poinformować, że ten projekt wpłynął jako projekt pilny z terminem do 29 lipca 2011 r. Będzie to trudne do wykonania, sam to przyznaję. 

W rezultacie, jedynie na etapie prac w podkomisji sejmowej (27-28 lipca 2011 roku), obradującej z myślą o tym, że trzeba skończyć procedowanie w kilka godzin, pojawiła się możliwość wyrażenia wątpliwości co do zaproponowanych przez rząd rozwiązań. Zamówiono jednak tylko jedną ekspertyzę specjalisty w dziedzinie prawa do informacji (dra Grzegorza Sibigi), zaangażowanego zresztą wcześniej w prace na etapie rządowym. Bardzo krytyczna wobec projektu opinia mecenasa Jana A. Stefanowicza (eksperta niezależnego i niebiorącego udziału we wcześniejszych pracach nad nowelizacją) pojawiła się za późno, żeby być brana pod uwagę.

Co więcej w grę nie wchodziła w ogóle dyskusja fundamentalna, która stanowi przedmiot obu krytycznych ekspertyz dotyczących implementacji  – mec. Jana A. Stefanowicza (sporządzona na zlecenie Senatu) i dra Michała Bernaczyka (sporządzona na zlecenie naszego Stowarzyszenia), a dotycząca wpływu nowych regulacji na gwarantowany Konstytucją RP dostęp do informacji publicznej i jej rozpowszechnianie. Obie analizy wskazują, że sposób w jaki implementuje się Dyrektywę wprowadzi nowe ograniczenia i komplikacje oraz, że nie bierze pod uwagę istniejącego zasobu wiedzy o stosowaniu artykuł 54 i 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ma również za cel zapewnienie możliwie jak najszerszej dostępności informacji publicznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na możliwość jej szerokiego wykorzystywania w dowolnych celach i przez dowolne podmioty, przewidując jedynie możliwe wyjątki od takiej dostępności („ponowne wykorzystanie”). Oczywiście, co do zasady dyrektywa  jest skonstruowana wg reguły zapewnienia minimum zgodności reguł i dostępności informacji dla możliwości wykorzystywania każdej informacji publicznej, chyba że sprzeciwia się to normom konstytucyjnym krajów członkowskich przy założeniu, iż  są one zgodne z Kartą Praw Podstawowych, postanowieniami Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską lub jest to niezbędne w sytuacjach wskazanych w dyrektywie. Sam fakt, iż dyrektywa wskazuje ogólnie możliwy zakres wyjątków nie oznacza, iż wszystkie one w pełnym zakresie muszą lub nawet mogłyby być wprowadzone w implementacjach krajowych, a w szczególności,  że pozwala to na ograniczenie dostępności informacji publicznej lub możliwości jej wykorzystywania ponad uregulowania dopuszczalne w granicach Konstytucji RP lub aktualnego krajowego porządku prawnego (mec. Jan A. Stefanowicz).

Do naszych uwag pragniemy jeszcze dodać kwestię niekonstytucyjności wprowadzenia ograniczenia dostępu do informacji publicznej na etapie Senatu (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt K 5/07 Senat musi odnosić się wyłącznie do tekstu ustawy, który został przekazany przez Sejm – nie ma możliwości wprowadzać nowych poprawek).

Ponadto wskazujemy na brak potrzeby takiego przepisu i jego pokrywanie się z przepisami zawartymi w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jak wskazuje ekspert z zakresu ochrony informacji niejawnych, dr Tomasz Szewc w załączonej opinii: Przede wszystkim pojawia się konflikt pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o ochronie informacji niejawnych (…). W opisie klauzul tajności występują bowiem pojęcia interesów ekonomicznych, polityki zagranicznej, podstawowych interesów, systemu finansowego, gospodarki narodowej, które można uznać co najmniej za krzyżujące się z pojęciami zastosowanymi w projekcie art. 5 ust. 1a ustawy dip (…)

Proponowana zmiana rozmywa system ochrony informacji. Dotychczas było tak, że ustawa dip ustanawiała prawo do informacji publicznej, od którego w art. 5 przewidywała wyjątki przez odesłanie do przepisów szczególnych – ustawy oin [o ochronie informacji niejawnych], ustawy o ochronie danych osobowych itp. (na co obszernie zwracał uwagę w swojej opinii G. Sibiga, pkt III.2). Nowy ust. 1a zawiera własne samodzielne i materialnoprawne przesłanki odmowy dostępu do informacji i tym samym konstytuuje trzecią kategorię informacji: informację chronioną na podstawie samej ustawy dip! Jest to paradoks, że ustawa, która ma zapewnić dostęp do informacji zabrania tego dostępu.

Podsumowując, wskazujemy zarówno na nieuwzględnienie wielu istotnych pytań podczas dyskusji nad wprowadzaniem nowelizacji, pogorszenie dotychczasowej sytuacji obywateli w zakresie dostępu do informacji, jak też oparcie całego procesu na ograniczaniu możliwości posłów i senatorów do zapoznania się ze złożonością tematyki. Ponadto zdaniem niektórych ekspertów – zwłaszcza tych, z których opiniami posłowie i senatorowie nie mieli faktycznej możliwości zapoznania się – ustawa nie implementuje dyrektywy we właściwy sposób i jest niezgodna z Konstytucją RP. Nie bez znaczenia jest też przejrzystość i rzetelność całego procesu legislacyjnego. 

W związku z tym wnioskujemy do Pana Prezydenta o skorzystanie z konstytucyjnych uprawnień i rozważenie niepodpisywania nowelizacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Łączymy wyrazy szacunku,

 

Szymon Osowski, Prezes Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich

Marzena Czarnecka, Wiceprezes Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich

 

 

Do wiadomości:

 

1. Doradca Prezydenta RP – Henryk Wujec

2. Rzecznik Praw Obywatelskich – prof. Irena Lipowicz

3. Marszałek Sejmu RP – Poseł Grzegorz Schetyna

4. Marszałek Senatu RP – Senator Bogdan Borusewicz