Nagrywanie przebiegu zebrania wiejskiego – aktualizacja

Coraz częściej mieszkańcy i mieszkanki chcą nie tylko brać udział w zebraniach wiejskich czy posiedzeniach rad osiedli, ale również rejestrować te spotkania, by z innymi dzielić się wiedzą o tym, co dzieje się w ich miejscowościach, wsiach i osiedlach. Zdarza się, że chcąc filmować przebieg zebrania, natrafiają na opór władz oraz niektórych mieszkańców, którzy nie zdają sobie sprawy, że uczestnictwo w zebraniu wiejskim jest faktycznym sprawowaniem funkcji publicznych. W poniższym artykule przedstawiamy aktualny stan prawny i odpowiadamy na pytanie, czy każdy może nagrać przebieg zebrania wiejskiego.

Sołectwo, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest jednostką pomocniczą gminy. Oznacza to, że część zadań gminy realizowana jest na najniższym szczeblu administracyjnym, czyli tym najbliższym mieszkańcom. Wszyscy dorośli mieszkańcy danego sołectwa tworzą zebranie wiejskie, które, zgodnie z art. 36 ust. 1  ustawy o samorządzie gminnym, jest organem uchwałodawczym sołectwa.
Jawność działania władzy gwarantuje art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzając, że  obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Należy również zwrócić uwagę na treść art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Nie bez przyczyny ustawodawca użył określenia „w szczególności”. Oznacza to, że nie jest to katalog zamknięty i należy uznać, że są i inne dopuszczalne sposoby realizacji zasady jawności organów i ich komisji oraz organów jednostek pomocniczych, w tym również transmisja audiowizualna z obrad zebrania wiejskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. (I OSK 2021/21) stwierdził, że „w zebraniu wiejskim mogą brać udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, a więc mogą uczestniczyć w obradach i podejmować uchwały. Jest to niewątpliwie przejaw demokracji bezpośredniej, ich legitymacja do uczestniczenia w zebraniu wiejskim wynika jedynie z faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy zatem do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym – godzi się więc na udział w życiu publicznym”. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza m.in., że „podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określona osoba ma związek ze sprawowaniem funkcji publicznej, można uznać, że chodzi tu o takie przypadki, w których związek ze sprawowaniem tych funkcji jest równoznaczny ze współdecydowaniem o sytuacji prawnej innych osób lub środków publicznych albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem i opiniowaniem decyzji, które dotyczą, bądź pozostają w gestii, innych podmiotów. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnictwo mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad, aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Zatem jego dane osobowe, poprzez fakt uczestnictwa w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, stają się danymi publicznymi, jako że mają związek z wykonywaniem przez niego funkcji publicznej„.

Jawność działania sołectwa zostało również szeroko przedstawiona w doktrynie.  Można spotkać się z poglądem, że organami kolegialnymi jednostek pomocniczych pochodzącymi z powszechnych wyborów są zgodnie z treścią art. 36 i 37 SamGminU zebrania wiejskie, zebrania mieszkańców, rady osiedlowe oraz rady dzielnicowe. (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz – str. 181). Oznacza to, że, zdaniem autorów, przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji należy stosować w tym wypadku wprost, bez żadnych wątpliwości, że wyrażone tam uprawnienie dotyczy również bezpośrednio zebrań wiejskich. Z innej perspektywy spojrzał na to zagadnienie Piotr Sitniewski stwierdzając, że „przecież celem ustawodawcy wyrażonym w art. 20 [ustawy o dostępie do informacji publicznej], gdzie mowa jest o organach kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych, jest objęcie tą regulacją pewnych organów miedzy innymi dlatego, iż ich skład zależy bezpośrednio od woli mieszkańców. Osoby go tworzące stały się ich członkami z woli mieszkańców, a skład osobowy jest w całości odzwierciedleniem woli wyborców, a nie organów pochodzących z wyborów. Skoro skład organu pochodzi bezpośrednio z wyborów, należy przyznać prawo każdemu zainteresowanemu do uczestniczenia w przebiegu jego obrad. Używając argumentacji a minori ad maius, skoro organ kolegialny pochodzący z wyborów powszechnych objęty został obowiązkiem zapewnienia jawności swoich posiedzeń, to tym bardziej takim obowiązkiem objęty został organ kolegialny, którego skład  jest wynikiem zaistnienia najczystszej formy demokracji bezpośredniej, gdy w jego skład wchodzą wszyscy mieszkańcy sołectwa.„(Dostęp do informacji publicznej jednostkach samorządu terytorialnego – str. 64).
Odpowiednim podsumowaniem tych poglądów może być stanowisko Moniki Augustyniak, która dowodzi, że „zebranie wiejskie oraz ogólne zebranie mieszkańców nie spełniają przesłanki pochodzenia z powszechnych wyborów, jednak są wyrazem demokracji bezpośredniej, co sprawia, że pomimo braku przeprowadzenia jakichkolwiek wyborów dla wyłonienia składu tych organów ich legitymizacja jest pełna. Stąd wniosek, że skoro zasadą jawności posiedzeń zostały objęte organy sięgające do form demokracji pośredniej, to tym bardziej (…) zasadne wydaje się przyznanie przymiotu jawności posiedzeń organom jednostek, które sięgają do form demokracji bezpośredniej. Odmienny punkt widzenia byłby nie do zaakceptowania jako nieracjonalny, choćby ze względów organizacyjnych (…). Sądzę, że można zaliczyć zarówno zebranie wiejskie, jak i ogólne zebranie mieszkańców do grona podmiotów, o których stanowi art. 20 u.d.i.p. – jako organy, które w swej istocie zawierają zasadę powszechności” (Jednostki Pomocnicze Gminy str. 176).

Jawność zebrań wiejskich  jest więc równoznaczna z możliwością ich nagrywania.

Skoro każdy może uczestniczyć w obradach zebrania wiejskiego (również w charakterze obserwatora), to również dopuszczalne jest, a wręcz wskazane, rejestrowanie tych obrad celem dokonania przekazu szerszej liczbie obywateli.  Należy zwrócić uwagę, że art. 61 ust. 2 Konstytucji w sposób szczególny wskazuje na wartość, jaką jest rejestracja przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Świadczą o tym również przytoczone wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnych. Zdaniem autorów Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym (Lexis Nexis, Warszawa, 2007) art. 11b ust. 2 ma charakter ius cogens i jego obowiązywanie może wyłączyć jedynie inny przepis rangi ustawowej. Nie można również przepisu art. 61 ust. 2 Konstytucji traktować w kategoriach ograniczania dostępu do posiedzeń innych organów lub ich komisji. Jawność obrad i prawo wstępu obejmuje więc nie tylko grupę osób, które fizycznie są w stanie uczestniczyć w posiedzeniu, ale również tych wszystkich, którzy są tym zainteresowani, ale z różnych przyczyn z tego prawa nie mogą skorzystać.  Analiza zasad jawności wskazanych powyżej oraz charakteru zebrania wiejskiego pozwala przyjąć, że i w tym przypadku art. 61 ust. 2 Konstytucji ma swoje zastosowanie.

W związku z tym realizowana powinna być możliwość rejestracji dźwięku lub obrazu, o którym mowa we wspomnianym artykule K`onstytucji RP.

Nie zachodzą również inne przesłanki, które uniemożliwiają rejestrację dźwięku i obrazu z przebiegu zebrania wiejskiego. Co więcej, ustawa z 4 lutego 1994 r. o ochronie praw autorskich i prawach pokrewnych w art. 81 ust. 2 stanowi, że zezwolenia nie wymaga rozpowszechnianie wizerunku:
1) osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycznych, społecznych, zawodowych,
2) osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie, krajobraz, publiczna impreza.

Skoro zatem dopuszcza się możliwość swobodnego rozpowszechniania tego typu nagrań, tym bardziej usprawiedliwione i dopuszczalne jest  rejestrowanie zebrań wiejskich i dzielenie się transmisją z innymi.

Aktualizacja: W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. (I OSK 620/12) może zmienić się podejście do umieszczania w treści nagrań danych osobowych osób prywatnych, których sprawy (np. skargi) były przedmiotem obrad rady lub komisji. Zdaniem NSA, w niepublikowanym jeszcze wyroku, prawo do prywatności takich osób nie podlega ograniczeniu. Sąd nakazał w związku z tym  usunięcie z treści uchwały, umieszczonej w BIP urzędu gminy, danych osoby, której skarga była omawiana podczas sesji. Jest to orzeczenie nie przystające do rzeczywistości, gdyż wiele rad i komisji już prowadzi, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, relację audiowizualną ze swoich posiedzeń, a także wiele osób korzysta ze swojego prawa określonego w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Rozstrzygnięcie sądu, analizowane dosłownie, oznaczać będzie każdorazową potrzebę usuwania danych osobowych osób prywatnych z nagrań umieszczanych w internecie. Może się jednak okazać, że szkody poczynione przez powołane orzeczenie będą dużo dalej idące, gdyż z uwagi na powszechną jawność obrad rady i komisji, radni nie będą w ich trakcie w ogóle przedstawiać informacji zawierających dane osobowe osób fizycznych, tym samym uniemożliwiając obecnym na posiedzeniach dowiedzenie się, kogo dotyczy skarga lub uchwała w innej sprawie.

UWAGA: Orzeczenie sądu nie dotyczy członków zebrania wiejskiego, gdyż ich rola (również omówiona w niniejszym artykule) polega na wykonywaniu zadań publicznych. Nie mogą więc w zakresie swojego imienia i nazwiska korzystać z ochrony prawa do prywatności.